——保健食品生產(chǎn)企業(yè)非法添加和濫用食品添加劑行為處罰依據(jù)分析

　  隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，人們的保健意識逐漸增強(qiáng)，對保健食品的需求也越來越大，這就吸引了很多企業(yè)來到保健食品行業(yè)淘金。在食品行業(yè)亂象叢生的今天，保健食品行業(yè)顯然很難獨(dú)善其身：非法添加違禁物品、夸大功能宣傳、假冒批準(zhǔn)文號等違法行為，不斷挑戰(zhàn)監(jiān)管紅線。為嚴(yán)厲打擊食品非法添加行為，進(jìn)一步加強(qiáng)食品添加劑監(jiān)管，今年4月20日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)厲打擊食品非法添加行為 切實(shí)加強(qiáng)食品添加劑監(jiān)管的通知》，要求依法從重懲處非法添加行為。那么，對保健食品生產(chǎn)企業(yè)非法添加和濫用食品添加劑行為，在目前相關(guān)法規(guī)不健全的情況，如何懲處？依據(jù)何在？對此，本文作者結(jié)合現(xiàn)有法規(guī)文件進(jìn)行深入分析，以期對各級監(jiān)管部門有所啟發(fā)。

　　處罰依據(jù)

　　如何處罰

　　今年2月21日，國家食品藥品監(jiān)管局發(fā)布緊急通知，在全國范圍內(nèi)立即停止銷售保健食品“俏妹牌減肥膠囊”有關(guān)批次產(chǎn)品，并要求各地食品藥品監(jiān)管部門嚴(yán)厲打擊保健食品違法添加藥物等成分的行為。4月20日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)厲打擊食品非法添加行為 切實(shí)加強(qiáng)食品添加劑監(jiān)管的通知》，要求依法從重懲處非法添加行為。然而令執(zhí)法人員困惑的是，《食品安全法》實(shí)施后，《保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例》至今尚未出臺，保健食品生產(chǎn)企業(yè)一旦違法，依據(jù)什么處罰呢？

　　處罰依據(jù)

　　保健食品生產(chǎn)企業(yè)非法添加和濫用食品添加劑行為主要是指生產(chǎn)企業(yè)擅自改變產(chǎn)品配方，違法添加非申報(bào)成分（包括藥物、食品添加劑等）。該行為違反了《保健食品管理辦法》第十七條“保健食品生產(chǎn)者必須按照批準(zhǔn)的內(nèi)容組織生產(chǎn)，不得改變產(chǎn)品的配方、生產(chǎn)工藝、企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及產(chǎn)品名稱、標(biāo)簽、說明書等”的規(guī)定。但由于《食品衛(wèi)生法》已經(jīng)廢止，依據(jù)該法制定的《保健食品管理辦法》是否還能適用？

　　最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》（以下簡稱《紀(jì)要》）明確：“法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)修改后，其實(shí)施性規(guī)定未被明文廢止的，人民法院在適用時(shí)應(yīng)當(dāng)區(qū)分下列情形：實(shí)施性規(guī)定與修改后的法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)相抵觸的，不予適用；因法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)的修改，相應(yīng)的實(shí)施性規(guī)定喪失依據(jù)而不能單獨(dú)施行的，不予適用；實(shí)施性規(guī)定與修改后的法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)不相抵觸的，可以適用?！薄都o(jì)要》雖然不具有法律效力，但它是國家最高審判機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范性指導(dǎo)文件，只要不違背法律、行政法規(guī)的精神，應(yīng)該執(zhí)行。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院制作法律文書如何引用法律規(guī)范性文件的批復(fù)》中“最高人民法院提出的貫徹執(zhí)行各種法律的意見以及批復(fù)等，應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行，但也不宜直接引用”的規(guī)定，基層審判機(jī)關(guān)在辦理相關(guān)案件時(shí)，對《紀(jì)要》雖不能直接引用，但必須執(zhí)行。《最高人民法院關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》（法釋〔2009〕14號）第五條規(guī)定：“行政裁判文書應(yīng)當(dāng)引用法律、法律解釋、行政法規(guī)或者司法解釋。對于應(yīng)當(dāng)適用的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的部門公布的行政法規(guī)解釋或者行政規(guī)章，可以直接引用?！笨梢?，《保健食品管理辦法》可以直接引用。該規(guī)定第六條明確：“對于本規(guī)定第三條、第四條、第五條規(guī)定之外的規(guī)范性文件，根據(jù)審理案件的需要，經(jīng)審查認(rèn)定為合法有效的，可以作為裁判說理的依據(jù)。”可見，《紀(jì)要》可作為裁判說理的依據(jù)。

　　《保健食品管理辦法》是根據(jù)《食品衛(wèi)生法》制定實(shí)施的，其立法目的是加強(qiáng)保健食品的監(jiān)督管理，保證保健食品質(zhì)量。雖然《食品衛(wèi)生法》現(xiàn)已廢止，但加強(qiáng)對保健食品的監(jiān)督管理同樣是《食品安全法》的立法目的，根據(jù)《紀(jì)要》精神：“實(shí)施性規(guī)定與修改后的法律不相抵觸的，可以適用”，《保健食品管理辦法》與《食品安全法》不相抵觸，所以可以適用。此外，《關(guān)于保健食品監(jiān)管法律依據(jù)的意見》（食藥監(jiān)辦許函〔2009〕266號）中明確：“在《保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例》出臺實(shí)施之前，保健食品的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)按照《食品安全法》進(jìn)行，原有的保健食品監(jiān)管依據(jù)與《食品安全法》不抵觸的，可以繼續(xù)使用”。該文件中的“原有的保健食品監(jiān)管依據(jù)”應(yīng)該是指《保健食品管理辦法》和《保健食品注冊管理辦法》（試行）等監(jiān)管依據(jù)。由于該《辦法》與《食品安全法》不相抵觸，意味著《保健食品管理辦法》可以繼續(xù)使用。

　　如何處罰

　　規(guī)范保健食品生產(chǎn)企業(yè)的義務(wù)性條款找到了，但責(zé)任條款（具體如何處罰）呢？由于違反《保健食品管理辦法》第十七條規(guī)定的罰則是《食品衛(wèi)生法》第二十三條和第四十五條規(guī)定，而《食品衛(wèi)生法》在《食品安全法》實(shí)施后已經(jīng)廢止，執(zhí)法人員不可能依據(jù)廢止的法律實(shí)施行政處罰。到此，執(zhí)法人員好像走進(jìn)了“死胡同”，如果找不到其他法律依據(jù)，就只能放棄處罰。但《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（以下簡稱《特別規(guī)定》）賦予了執(zhí)法人員這樣的處罰權(quán)。其中第二條第二款規(guī)定：“對產(chǎn)品安全監(jiān)督管理，法律有規(guī)定的，適用法律規(guī)定；法律沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，適用本規(guī)定”。第四條第一款規(guī)定：“生產(chǎn)者生產(chǎn)產(chǎn)品所使用的原料、輔料、添加劑、農(nóng)業(yè)投入品，應(yīng)當(dāng)符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定和國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。”第二款明確“違反前款規(guī)定，違法使用原料、輔料、添加劑、農(nóng)業(yè)投入品的，由農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、商務(wù)、藥品等監(jiān)督管理部門依據(jù)各自職責(zé)沒收違法所得……”顯然，依據(jù)《特別規(guī)定》可對保健食品生產(chǎn)企業(yè)非法添加和濫用食品添加劑行為進(jìn)行處罰。

　　綜上所述，在《保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例》尚未出臺前，執(zhí)法人員可根據(jù)《食品安全法》第五十一條、《食品安全法實(shí)施條例》第六十三條第三款、《特別規(guī)定》第二條第二款和第四條以及《保健食品管理辦法》第十七條的規(guī)定，對保健食品生產(chǎn)企業(yè)非法添加和濫用食品添加劑行為進(jìn)行懲處。