十年磨一劍的部門規(guī)章

    ——從立法背景談起

    我國的化妝品工業(yè)發(fā)展迅速。1980年，我國化妝品銷售額只有3.5億元，到2007年已超過1200億元，在不到三十年的時間里增長了342倍，我國已成為世界第三大化妝品消費(fèi)市場。我國進(jìn)出口化妝品貿(mào)易額及檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)量也呈急劇增長的態(tài)勢。2010年，全國進(jìn)口化妝品總批次貨值15.82億美元、重9.96萬噸、14.60萬批，與上年相比分別增長39.02%、42.08%和28.87%。2010年，全國出口化妝品總批次貨值17.58億美元、重41.53萬噸、11.11萬批，與上年相比分別增長33.69%、29.72%和26.85%。

    但是，與激增的進(jìn)出口化妝品貿(mào)易額和檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)量相比，我們的監(jiān)管規(guī)章，不能滿足當(dāng)前發(fā)展的需要?！哆M(jìn)出口化妝品監(jiān)督檢驗(yàn)管理辦法》（國家質(zhì)檢總局第21號令）是2000年頒布的，雖適應(yīng)了當(dāng)時檢驗(yàn)檢疫工作需要。但是，隨著業(yè)務(wù)發(fā)展，許多工作制度及規(guī)定，如分類管理問題、與有關(guān)部門的信息通報與交流、企業(yè)誠信、企業(yè)責(zé)任等，未在原管理辦法中體現(xiàn)，一些工作無法律依據(jù)。此外，一些實(shí)際工作，如標(biāo)簽審核，已作調(diào)整，急需將這些規(guī)定補(bǔ)充修訂到管理辦法中，以適應(yīng)不斷發(fā)展的進(jìn)出口化妝品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理工作要求。2011年初，國家質(zhì)檢總局第143號令《進(jìn)出口化妝品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱新辦法）頒布實(shí)施，標(biāo)志著進(jìn)出口化妝品質(zhì)量安全監(jiān)管有了新的法律依據(jù)。

    十年磨一劍，這部部門規(guī)章集中體現(xiàn)了十年進(jìn)出口化妝品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管工作的成熟經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)出口化妝品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管工作進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。

    面面俱到的新辦法

    ——談新辦法的法律依據(jù)

    在修改辦法的過程中，立法工作者充分參考了與進(jìn)出口化妝品監(jiān)管相關(guān)的所有規(guī)定。包括：《中華人民共和國商品檢驗(yàn)法》及其實(shí)施條例、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》、《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》及其實(shí)施細(xì)則、《進(jìn)出口商品抽查檢驗(yàn)管理辦法》、《進(jìn)出口化妝品檢驗(yàn)監(jiān)督管理辦法》（2000年21號令）、《進(jìn)出口化妝品檢驗(yàn)管理規(guī)定通知》（國檢檢［1992］ 223號）、《進(jìn)出口化妝品檢驗(yàn)管理規(guī)定》補(bǔ)充通知（國檢檢［1997］159號）、關(guān)于印發(fā)《進(jìn)出口食品、化妝品標(biāo)簽檢驗(yàn)規(guī)程（試行）》的通知（國質(zhì)檢食函［2006］293號）、《出入境快件檢驗(yàn)檢疫管理辦法》（2001年3號總局令）、《出入境檢驗(yàn)檢疫報檢規(guī)定》（1999年第16號令）、《進(jìn)出口商品免檢辦法》（1994年發(fā)布）、《進(jìn)出口商品復(fù)驗(yàn)管理辦法》（1993年）、《進(jìn)出口商品樣品管理辦法》（1988年國檢務(wù)字第460號）、《中華人民共和國海關(guān)暫時進(jìn)出境貨物管理辦法》（2007），以及衛(wèi)生部相關(guān)部門的規(guī)定。應(yīng)該說，這部規(guī)章基本上做到了上下銜接，前后兼顧，規(guī)范了有關(guān)進(jìn)出口化妝品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管工作的方方面面。

    分段管理的無縫銜接

    ——談新辦法在監(jiān)管制度上的銜接

    當(dāng)前對于進(jìn)口化妝品的主管機(jī)構(gòu)主要有兩個：一是國家食品藥品監(jiān)督管理局，主要負(fù)責(zé)首次進(jìn)口前國產(chǎn)和進(jìn)口化妝品的衛(wèi)生許可；二是國家質(zhì)檢總局和各地檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)口岸化妝品的檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管?！哆M(jìn)出口化妝品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》注重有關(guān)這種分段管理體制的銜接，修訂時充分參考了相關(guān)部門的法規(guī)調(diào)整并結(jié)合本系統(tǒng)的實(shí)際工作作出了有效銜接及可操作性的調(diào)整。

    例如，國家食品藥品監(jiān)督管理局對最終灌裝或最后一道接觸內(nèi)容物的工序在境外完成的，無標(biāo)簽尚不能銷售的化妝品成品規(guī)定為進(jìn)口化妝品，須進(jìn)行衛(wèi)生行政許可審批，故新辦法修訂時對此類產(chǎn)品進(jìn)行重新定義并制定了相應(yīng)的檢驗(yàn)監(jiān)管措施，以防此類進(jìn)口化妝品檢驗(yàn)監(jiān)管漏洞。又例如，新辦法要求首次進(jìn)口的國家實(shí)施衛(wèi)生許可或者備案的化妝品，應(yīng)當(dāng)提交國家相關(guān)主管部門批準(zhǔn)的進(jìn)口化妝品衛(wèi)生許可批件或者備案憑證。又例如，根據(jù)《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》以及《化妝品產(chǎn)品生產(chǎn)許可證換（發(fā)）證實(shí)施細(xì)則》等規(guī)定，對化妝品生產(chǎn)企業(yè)的衛(wèi)生監(jiān)督實(shí)行衛(wèi)生許可證制度，新辦法規(guī)定首次出口的化妝品必須取得衛(wèi)生許可證和生產(chǎn)許可證，實(shí)現(xiàn)了與有關(guān)制度的無縫銜接。

    主體明晰 權(quán)責(zé)明確

    ——談新辦法構(gòu)建的責(zé)任體系

    《進(jìn)出口化妝品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》進(jìn)一步明確了其適用范圍，包括檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)和進(jìn)出口化妝品生產(chǎn)經(jīng)營者、收貨人、發(fā)貨人、代理報檢企業(yè)及個人；適用產(chǎn)品包括列入《出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)實(shí)施檢驗(yàn)檢疫的商品目錄》中的及有關(guān)國際條約、相關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定由檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)的化妝品成品和半成品。

    “產(chǎn)品質(zhì)量是生產(chǎn)出來的，而不是檢驗(yàn)出來的?！睆慕陙怼妒称钒踩ā返刃路ǖ某雠_，“企業(yè)是產(chǎn)品質(zhì)量的第一責(zé)任人”這一理念逐漸為社會民眾所接受和認(rèn)同。新辦法強(qiáng)調(diào)了企業(yè)責(zé)任，明確了進(jìn)出口化妝品生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，對社會和公眾負(fù)責(zé)，保證化妝品安全，接受社會監(jiān)督，承擔(dān)社會責(zé)任。對于問題產(chǎn)品，企業(yè)應(yīng)采取主動召回等處理措施。

    新辦法在“法律責(zé)任”一章構(gòu)筑了比較完整的法律責(zé)任體系，多處創(chuàng)設(shè)的法律責(zé)任與前文提及的行為規(guī)范相呼應(yīng)，形成“行為模式-法律后果”的邏輯閉環(huán)。同時，新辦法明確了行政相對人及檢驗(yàn)檢疫工作人員在違反本規(guī)定時應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)的法律責(zé)任，體現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的一致性。

    集進(jìn)出口化妝品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管理念之大成

    ——談新辦法的新制度

    《進(jìn)出口化妝品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》全文分七章，共計(jì)五十條。修訂后的新辦法根據(jù)國際通行的做法和我國相關(guān)規(guī)定，引入了風(fēng)險預(yù)警與快速反應(yīng)機(jī)制、誠信制度、進(jìn)出口化妝品生產(chǎn)經(jīng)營單位備案管理制度、質(zhì)量安全監(jiān)控（監(jiān)測）制度、指定的場所存放等規(guī)定，將分級管理改為分類管理、并按照《特別規(guī)定》和《商品檢驗(yàn)法》規(guī)定，明確了對進(jìn)口化妝品收貨人和出口化妝品生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施備案管理及對非貿(mào)易性物品、免稅化妝品以及來料加工全部復(fù)出口的化妝品的管理等，填補(bǔ)了在這方面規(guī)定上的空白。

    新辦法將標(biāo)簽審核改為標(biāo)簽檢驗(yàn)，由于2004年進(jìn)出口化妝品標(biāo)簽審核被取消行政許可，現(xiàn)化妝品標(biāo)簽檢驗(yàn)已作為日常檢驗(yàn)的一部分進(jìn)行檢驗(yàn)監(jiān)管。新辦法將這一做法加以明確。同時，新辦法明確了進(jìn)出口化妝品檢驗(yàn)檢疫的工作程序、檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)的義務(wù)和責(zé)任。從報檢、檢驗(yàn)檢疫、合格不合格處理等每一個環(huán)節(jié)都進(jìn)行了規(guī)定，程序清楚、內(nèi)容全面、可操作性強(qiáng)。

    構(gòu)建電子化檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管新機(jī)制

    ——談新辦法實(shí)施后的展望

    綜上，《進(jìn)出口化妝品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》更符合進(jìn)出口化妝品貿(mào)易發(fā)展的趨勢，更具有可操作性。2012年2月1日，新辦法即將正式施行，結(jié)合國家質(zhì)檢總局大通關(guān)項(xiàng)目《進(jìn)出口化妝品電子監(jiān)管系統(tǒng)》進(jìn)口部分的使用，將促進(jìn)進(jìn)口化妝品貿(mào)易的進(jìn)一步發(fā)展，加大通關(guān)便利性、執(zhí)法統(tǒng)一性和規(guī)范性。我們期待，一個建立在風(fēng)險分析、分類管理的基礎(chǔ)上，實(shí)施風(fēng)險監(jiān)控、強(qiáng)制檢驗(yàn)、驗(yàn)證和抽查檢驗(yàn)相結(jié)合的電子化檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管新機(jī)制，將更好地為我國的進(jìn)出口化妝品質(zhì)量安全保駕護(hù)航?！吨袊鴩T時報》