某食品藥品監(jiān)管局接上級(jí)轉(zhuǎn)來一份不合格藥包材的檢驗(yàn)報(bào)告書，經(jīng)檢驗(yàn)，標(biāo)示為某塑料制品有限公司生產(chǎn)的低密度聚乙烯藥用滴眼劑瓶（規(guī)格：10ml，批號(hào)091008）的紫外吸收度和正己烷不揮發(fā)物檢查結(jié)果不符合規(guī)定。經(jīng)查，該批藥包材系某省食品藥品檢驗(yàn)所直接從該塑料制品有限公司抽取的樣品。當(dāng)事人稱，該批藥包材是與某制藥公司簽約所做的業(yè)務(wù)，后對(duì)方因故毀約，故產(chǎn)品一直放在公司的倉庫里，從沒有對(duì)外銷售過。

　　分歧

　　本案該如何定性處理，執(zhí)法人員在內(nèi)部合議時(shí)產(chǎn)生了以下兩種不同意見：

　　第一種意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)該塑料制品有限公司進(jìn)行處罰。理由：該公司生產(chǎn)的藥包材有兩個(gè)項(xiàng)目不符合規(guī)定，并且該批次的產(chǎn)品是與某制藥公司簽約生產(chǎn)的，雖然未按照合同約定進(jìn)行銷售，但其目的是明確的，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成了銷售行為，處罰依據(jù)是《直接接觸藥品的包裝材料和容器管理辦法》第六十四條第二款規(guī)定。

　　第二種意見認(rèn)為，只應(yīng)責(zé)令其改正，并監(jiān)督銷毀其所生產(chǎn)的該批次不合格藥包材，而不應(yīng)給予其他行政處罰。理由：《直接接觸藥品的包裝材料和容器管理辦法》第六十四條第二款所規(guī)定的是“生產(chǎn)并銷售或者進(jìn)口不合格藥包材的”，只有滿足這個(gè)條件的，才能給予“應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止生產(chǎn)或者進(jìn)口，并處以1萬元以上3萬元以下罰款”的行政處罰。

　　案例提供：安徽省宿州市食品藥品監(jiān)管局 郭明飛 

　　評(píng)析

　　某塑料制品有限公司生產(chǎn)存放的低密度聚乙烯藥用滴眼劑瓶經(jīng)檢質(zhì)量不合格，對(duì)該公司存有質(zhì)量不合格藥包材的行為如何處理？能否以《直接接觸藥品的包裝材料和容器管理辦法》第六十四條第二款規(guī)定為依據(jù)進(jìn)行處罰？執(zhí)法人員產(chǎn)生了不同意見，分歧的關(guān)鍵就是該塑料制品有限公司的行為是否符合《直接接觸藥品的包裝材料和容器管理辦法》第六十四條第二款所規(guī)定的“生產(chǎn)并銷售不合格藥包材”這一要件。

　　要分清該公司的行為是否屬于“生產(chǎn)并銷售”范疇，筆者認(rèn)為不能單純以“銷售”這個(gè)行為動(dòng)作是否發(fā)生為依據(jù)，而是應(yīng)該從具體的實(shí)際情況進(jìn)行分析。案情中提到，該批藥包材是當(dāng)事公司與某制藥公司簽訂合約所做的業(yè)務(wù)。既然是合約，那么合同中約定的藥包材數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款，履行期限、地點(diǎn)和方式，以及違約責(zé)任等條款對(duì)簽約雙方都有約束力。塑料制品有限公司在合約中要做的基本義務(wù)就是按照合同要求生產(chǎn)藥包材，根本無需考慮產(chǎn)品的銷售問題（藥包材的銷售已有合約的保障）。也就是說，本案中塑料制品有限公司按合同生產(chǎn)藥包材的行為跟一般的單純生產(chǎn)行為不同，其銷售對(duì)象、地點(diǎn)、時(shí)間、價(jià)款等都有合約的保障，只要對(duì)方不違約就可以實(shí)現(xiàn)。本案中，塑料制品有限公司已經(jīng)將藥包材生產(chǎn)完畢，且合約也不是由其主動(dòng)中止的，據(jù)此可以認(rèn)定，該公司生產(chǎn)并銷售不合格藥包材的行為成立。

　　對(duì)于該公司的行為是否構(gòu)成“生產(chǎn)并銷售”，還可以從《合同法》中對(duì)合同雙方違約責(zé)任的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行分析。根據(jù)《合同法》第八條：“依法成立的合同，對(duì)當(dāng)事人具有法律約束力。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保護(hù)?！睆陌盖閬砜?，該塑料制品有限公司與某制藥公司簽訂了合同，并且有履行合同的實(shí)際——藥包材已生產(chǎn)，說明雙方簽訂的合同有效，應(yīng)受法律保護(hù)。雖然制藥公司違約沒有購進(jìn)該批藥包材，但根據(jù)《合同法》第一百零七條“當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等違約責(zé)任”的規(guī)定，該塑料制品有限公司可以追究制藥公司的違約責(zé)任。對(duì)于違約責(zé)任，《合同法》第一百一十三條又有明確規(guī)定：“當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定，給對(duì)方造成損失的，損失賠償額應(yīng)當(dāng)相當(dāng)于因違約所造成的損失，包括合同履行后可以獲得的利益，但不得超過違反合同一方訂立合同時(shí)預(yù)見到或者應(yīng)當(dāng)預(yù)見到的因違反合同可能造成的損失?！币簿褪钦f，這些生產(chǎn)出來的藥包材雖然還存放在該公司，沒有銷售到制藥公司，但實(shí)際上這些藥包材的價(jià)值（成本加可能的收益）已通過追究制藥公司的違約責(zé)任而得到補(bǔ)償，即這些藥包材的交易價(jià)值完全得到了實(shí)現(xiàn)。因此，該塑料制品有限公司“生產(chǎn)并銷售”行為在實(shí)質(zhì)意義上也是成立的。

　　此外，對(duì)《直接接觸藥品的包裝材料和容器管理辦法》第六十四條第二款“生產(chǎn)并銷售或者進(jìn)口不合格藥包材的，（食品）藥品監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止生產(chǎn)或者進(jìn)口……”的規(guī)定，筆者持有不同理解。本條款的立法意圖就是要規(guī)范藥包材的生產(chǎn)、進(jìn)口行為，防止生產(chǎn)、進(jìn)口不合格藥包材行為的發(fā)生。既然條文中將“生產(chǎn)并銷售”和“進(jìn)口”作為行政處罰的兩個(gè)并列條件，那么它們?cè)跅l文表述上也應(yīng)相似?！吧a(chǎn)”和“進(jìn)口”，一個(gè)是在國內(nèi)生產(chǎn)，一個(gè)是國外生產(chǎn)，但兩者的目的都是為了銷售，既然可以用“進(jìn)口”直接代替“進(jìn)口并銷售”，為保持法規(guī)條文表述的一致性，也可以用“生產(chǎn)”直接代替境內(nèi)產(chǎn)品的“生產(chǎn)并銷售”。也就是說，對(duì)于境內(nèi)生產(chǎn)的不合格藥包材，不管有沒有進(jìn)行銷售，也應(yīng)受到與進(jìn)口不合格藥包材一樣的處罰。

　　綜上所述，藥品監(jiān)管部門可根據(jù)《直接接觸藥品的包裝材料和容器管理辦法》第六十四條第二款的相關(guān)規(guī)定，對(duì)該塑料制品有限公司處以1萬元以上3萬元以下罰款，并對(duì)該公司庫存的藥包材監(jiān)督銷毀。該塑料制品有限公司對(duì)于對(duì)方違約沒有運(yùn)輸出去的不合格藥包材，遲遲不主動(dòng)進(jìn)行銷毀，而是將其存放起來，肯定有待機(jī)再銷售的意圖。為凈化藥包材市場，防止銷售不合格藥包材行為的發(fā)生，監(jiān)管部門也應(yīng)對(duì)該公司給予一定的處罰。因此，只責(zé)令其改正而不進(jìn)行相應(yīng)處罰的第二種意見顯然是不可取的。

　　為避免監(jiān)管部門在行政執(zhí)法過程中類似事情的發(fā)生，筆者建議國家局對(duì)《直接接觸藥品的包裝材料和容器管理辦法》第六十四條第二款的相關(guān)表述進(jìn)行修訂，將原條文“生產(chǎn)并銷售或者進(jìn)口不合格藥包材的……”修訂為“生產(chǎn)或者進(jìn)口不合格藥包材的……”。

　　案例評(píng)析：黑龍江中醫(yī)藥大學(xué)藥事管理教研室  鄧偉生