保健食品經(jīng)營前置許可之爭2012年07月11日09:25醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)報(bào)作者：單士軍 史小滿 賴林梅

    [編者按]盡管《食品安全法》對于食品監(jiān)管職能進(jìn)行了重新界定，但保健食品監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)還不甚完善。一些基層藥監(jiān)部門從保健食品監(jiān)管的行政效能角度考慮，自行設(shè)定了保健食品經(jīng)營行政許可。該做法在維護(hù)保健食品市場秩序方面發(fā)揮了一定程度的積極作用，但是由于無法律明文規(guī)定，所以也廣受詬病。本文試圖拋磚引玉，通過法理和執(zhí)法實(shí)踐來分析問題之所在，以引起共識，促進(jìn)保健食品監(jiān)管的長足發(fā)展。

    [案例舉要]

    某縣藥監(jiān)部門下發(fā)《通知》規(guī)定：保健食品的零售企業(yè)須先到藥監(jiān)部門辦理《保健食品經(jīng)營許可證》，然后憑《保健食品經(jīng)營許可證》到工商部門申領(lǐng)《營業(yè)執(zhí)照》。

    什么是前置許可

    前置許可是指某一行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)予公民、法人或其他組織從事特定活動(dòng)所核發(fā)的證明文件，作為其他行政機(jī)關(guān)核發(fā)相應(yīng)行政許可的前提條件。如《藥品管理法》第十四條規(guī)定：“開辦藥品零售企業(yè)，須經(jīng)企業(yè)所在地縣級以上地方藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)并發(fā)給《藥品經(jīng)營許可證》，憑《藥品經(jīng)營許可證》到工商行政管理部門辦理登記注冊。無《藥品經(jīng)營許可證》的，不得經(jīng)營藥品?！薄缎姓S可法》規(guī)定：“行政許可設(shè)立必須以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章為依據(jù)，其他規(guī)范性文件（包括部門規(guī)章）無權(quán)設(shè)立行政許可?！?

    眾所周知，行政權(quán)是公權(quán)力，運(yùn)用不當(dāng)就會(huì)直接擠壓私權(quán)利，而現(xiàn)代法學(xué)理念的價(jià)值取向就是規(guī)范和限制公權(quán)力，這才能夠體現(xiàn)出法的正義價(jià)值。在公權(quán)領(lǐng)域“法無明文規(guī)定即禁止”是基本行為準(zhǔn)則，也就是說，行政機(jī)關(guān)的行政行為必須來源于法律的明文規(guī)定，如果法律沒有明文規(guī)定，行政行為即為無效。

    無相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)

    目前，關(guān)于保健食品安全方面的法律位階，在規(guī)章以上的有《食品安全法》（法律）、《食品安全法實(shí)施條例》（行政法規(guī)）、《保健食品管理辦法》（部門規(guī)章）、《保健食品注冊管理辦法》（部門規(guī)章）。

    《食品安全法》第五十一條規(guī)定：“國家對聲稱具有特定保健功能的食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管。有關(guān)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)依法履職，承擔(dān)責(zé)任。具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定?！薄妒称钒踩▽?shí)施條例》第六十三條第三款規(guī)定：“食品藥品監(jiān)督管理部門對聲稱具有特定保健功能的食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，具體辦法由國務(wù)院另行制定?！鄙鲜鰞刹糠删鶡o《保健食品經(jīng)營許可證》方面相關(guān)規(guī)定。

    《保健食品注冊管理辦法》和《保健食品管理辦法》是部門規(guī)章，這兩部規(guī)章中也無《保健食品經(jīng)營許可證》方面的規(guī)定。

    故根據(jù)《行政許可法》前置許可及“法無明文規(guī)定即禁止“的法律精神，藥監(jiān)部門自行設(shè)定的《保健食品經(jīng)營許可證》沒有法律依據(jù)，屬于人為設(shè)定行政許可行為，應(yīng)歸為無效。

    需取得《食品流通許可證》

    首先，《食品安全法》中所述的食品包括保健食品?！妒称钒踩ā返诙艞l規(guī)定：“國家對食品生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得食品生產(chǎn)許可、食品流通許可、餐飲服務(wù)許可。

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